สัมปทานปิโตรเลียมของไทย ถึงเวลาต้องปฏิรูปแล้วหรือยัง?

เรียบเรียงข้อมูลโดยกระปุกดอทคอม

             สัมปทานปิโตรเลียมไทย ที่ผู้ชุมนุมหลายกลุ่มหยิบยกขึ้นมาโจมตีรัฐบาล ว่า เป็นระบบที่ทำให้รัฐเสียเปรียบเพราะไม่ได้ส่วนแบ่งกำไรจากการผลิต และยังไม่ได้กรรมสิทธิ์ในผลผลิตที่ขุดเจาะได้ เช่นนี้แล้วถึงเวลาต้องปฏิรูปแล้วหรือยัง ลองอ่านบทวิเคราะห์จากหลากมุมมองที่น่าสนใจ...

             เรื่องพลังงานของชาติเป็นอีกหนึ่งประเด็นที่หลายฝ่ายถกเถียงกันมานาน และยังถูกหยิบยกขึ้นมาโจมตีกันในทางการเมืองอยู่บ่อยครั้ง รวมถึงในช่วงที่ผ่านมา ที่อุณหภูมิทางการเมืองร้อนระอุ จากการชุมนุมของประชาชนจำนวนมหาศาลบนถนนราชดำเนิน เสียงวิพากษ์วิจารณ์อย่างดุเดือด เผ็ดร้อน ในเรื่องการให้สัมปทานปิโตรเลียมของประเทศไทยจึงดังขึ้นอีกครั้ง...

             หากถามว่าเรื่องสัมปทานปิโตรเลียมถูกโยงเข้าเกี่ยวข้องกับการเมืองได้อย่างไร? คงต้องอธิบายสั้น ๆ ให้เห็นภาพก่อนว่า การจัดเก็บรายได้ปิโตรเลียมของประเทศในภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้นั้น แบ่งเป็น 2 ระบบ คือ ระบบสัมปทาน (Concession System) และระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต (Production Sharing Contract, PSC) โดยประเทศไทยใช้ระบบสัมปทาน ขณะที่ประเทศอื่น ๆ เช่น พม่า มาเลเซีย อินโดนีเซีย จะใช้ระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต ซึ่งแต่ละระบบก็จะมีการจัดสรรผลประโยชน์ต่าง ๆ ดังตารางข้างล่างนี้


           ที่มา : กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กระทรวงพลังงาน

           จากตัวเลขข้างต้น สิ่งที่เกิดขึ้นก็คือ ทำให้มีคนหลายกลุ่มออกมาแสดงความไม่เห็นด้วยที่ประเทศไทยใช้ระบบสัมปทานปิโตรเลียม โดยมองว่าระบบนี้ทำให้รัฐเสียเปรียบ เพราะ "เม็ดเงิน" ที่เข้าหลวงนั้นต่ำกว่าประเทศเพื่อนบ้าน เนื่องจากระบบสัมปทานจะไม่ได้รับส่วนแบ่งกำไรอย่างที่ควรจะได้ในฐานะเจ้าของทรัพยากรธรรมชาติ อีกทั้งยังไม่ได้กรรมสิทธิ์ในปิโตรเลียมที่สำรวจได้ด้วย

           ต่างจากระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตที่แต่ละประเทศจะได้รับส่วนแบ่งกำไรไม่น้อยกว่า 20% และยังได้ค่าภาคหลวง ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม อีกทั้งกรรมสิทธิ์ของปิโตรเลียมที่ผลิตได้ รวม ๆ แล้วจึงดูเป็นกอบเป็นกำกว่าระบบสัมปทานไม่น้อย

           อย่างไรก็ตาม ลำพังแค่ตัวเลขดังกล่าวคงยังสรุปไม่ได้ว่า ระบบสัมปทานของไทยทำให้ประเทศเสียเปรียบผู้รับสัมปทานจริงหรือไม่ ดังนั้น ลองไปทำความเข้าใจกับระบบสัมปทานปิโตรเลียมของไทยกันก่อนพิจารณา



ระบบสัมปทานปิโตรเลียมของไทยเป็นอย่างไร

           คณะกรรมาธิการการพลังงาน สภาผู้แทนราษฎร ให้ข้อมูลในการเสวนา เรื่อง "สัมปทานปิโตรเลียมของไทย รัฐได้หรือเสียประโยชน์กันแน่?" เมื่อวันที่ 6 กันยายน 2556 ไว้ว่า ระบบสัมปทานปิโตรเลียมในประเทศไทยแบ่งเป็น 2 กลุ่ม คือ

1. กลุ่มที่ได้รับสัมปทานภายใต้เงื่อนไขของ พ.ร.บ. ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514

           ที่เรียกว่ากฎหมายเก่า หรือ Thailand I มีกำหนดระยะเวลาสำรวจปิโตรเลียม 8 ปี นับแต่วันให้สัมปทาน แบ่งเป็นสองช่วง คือ ช่วงที่หนึ่ง มีระยะเวลา 3 ปี และช่วงที่สอง มีระยะเวลา 5 ปี (สามารถขอต่อระยะเวลาสำรวจช่วงที่ 3 ได้อีกไม่เกิน 4 ปี)

           ส่วนระยะเวลาการผลิตปิโตรเลียมนั้น มีกำหนดให้ไม่เกิน 30 ปี นับตั้งแต่วันถัดจากสิ้นระยะเวลาสำรวจปิโตรเลียม โดยสามารถผลิตปิโตรเลียมในระยะเวลาสำรวจได้

2. กลุ่มที่ได้รับสัมปทานภายใต้เงื่อนไขของ พ.ร.บ. ปิโตรเลียม (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2532

           ที่เรียกว่ากฎหมายใหม่ หรือ Thailand III มีกำหนดระยะเวลาสำรวจปิโตรเลียม 6 ปี นับแต่วันให้สัมปทาน แบ่งเป็นสองช่วง โดยช่วงที่หนึ่ง มีระยะเวลา 3 ปี และช่วงที่สอง มีระยะเวลา 3 ปี (สามารถขอต่อระยะเวลาสำรวจช่วงที่ 3 ได้อีกไม่เกิน 3 ปี)

           ส่วนระยะเวลาการผลิตปิโตรเลียมนั้น มีกำหนดให้ไม่เกิน 20 ปี นับตั้งแต่วันถัดจากสิ้นระยะเวลาสำรวจปิโตรเลียม โดยสามารถผลิตปิโตรเลียมในระยะเวลาสำรวจได้

           ทั้งนี้ หากผู้รับสัมปทานทั้ง 2 กลุ่ม ได้ปฏิบัติตามสัมปทานทุกประการ จะมีสิทธิได้รับการต่อระยะเวลาผลิตปิโตรเลียมอีกครั้งหนึ่งเป็นเวลาไม่เกิน 10 ปี

           มาถึงตรงนี้ หลายคนอาจสงสัยว่า แล้วระบบ Thailand II ไม่มีหรือ ทำไมจึงเป็น Thailand I และ Thailand III คำตอบก็คือ ระบบ Thailand II เป็นระบบซึ่งรัฐเคยใช้กับผู้รับสัมปทานในช่วงปี 2525-2528 แต่ผู้รับสัมปทานไม่สามารถพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมที่พบ เนื่องจากมีการจัดเก็บรายได้เข้ารัฐสูง จึงไม่มีผู้รับสัมปทานรายใด อยู่ภายใต้ระบบ Thailand II



ผลประโยชน์ที่รัฐได้รับจากการสัมปทานปิโตรเลียม

           ปัจจุบันมีบริษัท 3 แห่ง ที่ได้รับสัมปทานปิโตรเลียมในประเทศไทย คือ บริษัท เชฟรอนประเทศไทยสำรวจและผลิต จำกัด, ปตท.สผ. จำกัด (มหาชน) และ ซิโนยูเอส-ปิโตรเลียม ที่ได้รับการต่ออายุการผลิตแล้ว โดยรายได้ที่ประเทศไทยได้รับจากการประกอบกิจการของผู้รับสัมปทาน ก็คือ

1. ค่าภาคหลวงปิโตรเลียม (Royalty)

           โดยสัมปทานกลุ่ม 1 (Thailand I) จะเสียค่าภาคหลวงในอัตราร้อยละ 12.5 ของมูลค่าปิโตรเลียมที่ขาย ส่วนสัมปทานกลุ่ม 2 (Thailand III) จะเสียค่าภาคหลวงในอัตราร้อยละ 5-15 ของมูลค่าปิโตรเลียมที่ขาย ซึ่งค่าภาคหลวงที่จัดเก็บได้ส่วนหนึ่งจะถูกจัดสรรให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

2. ผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษ (Special Remuneration Benefit, SRB)

           เป็นหลักเกณฑ์ที่กำหนดขึ้นใหม่ใช้สำหรับผู้รับสัมปทานกลุ่มที่ 2 ในกรณีที่พบแหล่งปิโตรเลียมขนาดใหญ่ หรือได้รับประโยชน์จากการที่ราคาน้ำมันดิบในตลาดโลกมีราคาสูงมาก ซึ่งมีผลให้ราคาในประเทศสูงขึ้นด้วย หรือในกรณีที่ต้นทุนการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมต่ำมาก ทำให้ผู้รับสัมปทานมีกำไรส่วนเกินมากจึงต้องจ่ายเงินนผลประโยชน์ตอบแทนพิเศษให้แก่รัฐ ซึ่งคำนวณจากอัตราจัดเก็บ 0-75% ของกำไรปิโตรเลียมรายปี แต่หากปีใดไม่มีกำไรเกิดขึ้นก็ไม่ต้องจ่ายส่วนนี้ให้แก่รัฐ

3. ภาษีเงินได้ปิโตรเลียม (Petroleum Income Tax)

           จัดเก็บในอัตราร้อยละ 50 จากกำไรสุทธิที่ผู้รับสัมปทานทั้งกลุ่ม Thailand I และกลุ่ม Thailand III ได้รับจากการประกอบกิจการปิโตรเลียม เมื่อบริษัทมีกำไรหลังจากหักค่าใช้จ่ายแล้ว

           ที่มา : กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กระทรวงพลังงาน                     (หน่วย : ล้านบาท)

           (หมายเหตุ : * MTJA  คือ องค์กรร่วมไทย - มาเลเซีย  ซึ่งไทยได้ร่วมมือกับมาเลเซียประกอบกิจการปิโตรเลียมในพื้นที่พัฒนาร่วมไทย – มาเลเซียขึ้น)

             ทั้งนี้ ในรายงานฉบับดังกล่าวยังระบุด้วยว่า จนถึง ณ สิ้นปี 2554 รัฐมีรายได้จากการให้สัมปทานปิโตรเลียม ประมาณ 1.166 ล้านล้านบาท คิดเป็น 60% ขณะที่บริษัทผู้รับสัมปทานได้ 0.788 ล้านล้านบาท คิดเป็น 40%



หลากมุมมอง... ถึงเวลาต้องปฏิรูปแล้วหรือยัง?

             หากเสิร์ชหาข้อมูลเรื่องสัมปทานปิโตรเลียมในโลกไซเบอร์ ก็คงจะเจอกับข้อมูลส่วนหนึ่งที่วิจารณ์อย่างดุเดือดว่า การจัดเก็บรายได้จากสัมปทานปิโตรเลียมนี้ เหมือนกับเป็นการ "ปล้นประเทศไทย" เพราะระบบสัมปทานปิโตรเลียมเป็นระบบใบอนุญาตให้บริษัทน้ำมันเข้ามาดูดทรัพยากรและยึดครองเป็นของตัวเอง ซึ่งรัฐก็มีผลประโยชน์ร่วมกับบริษัทรับสัมปทานด้วย ก่อนจะนำน้ำมันมาขายให้ประชาชนในราคาแพง

             นอกจากนี้ ผู้ที่ได้รับประโยชน์ตัวจริงก็คือบริษัทน้ำมันที่ได้รับสัมปทาน เพราะถือเป็นผู้ที่มีกรรมสิทธิ์ขาย ตามมาตรา 56 แห่ง พ.ร.บ.ปิโตรเลียม 2514 ส่วนรัฐจะได้เพียงค่าภาคหลวง ภาษี และผลประโยชน์ที่ผู้รับสัมปทานแบ่งให้เท่านั้น แลกกับการที่รัฐต้องซื้อปิโตรเลียมต่อจากผู้รับสัมปทานในราคาที่ตกลงกัน ต่างกับประเทศเพื่อนบ้านที่ใช้ระบบสัญญา ทำให้ปิโตรเลียมที่ผลิตได้ยังคงเป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐ ดังนั้น หากไม่ยกเลิกระบบสัมปทานก็ไม่มีทางที่คนไทยจะหายจน

             ขณะที่ในเวทีการชุมนุมของกองทัพประชาชนโค่นระบอบทักษิณ (กปท.) ซึ่งส่วนหนึ่งก็คือกลุ่มพันธมิตรฯ เดิม ได้หยิบยกประเด็นนี้ขึ้นมาโจมตีรัฐบาลอย่างต่อเนื่อง พร้อมกับเรียกร้องให้มีการปฏิรูปพลังงานในประเทศไทย ด้วยการแก้ไขระเบียบสัมปทานใหม่ โดยให้ใช้ระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตไม่น้อยกว่า 70% ใกล้เคียงกับประเทศอื่น ๆ ในอาเซียน ขณะเดียวกันยังต้องเจรจาแก้ไขส่วนแบ่งสัมปทานทั้งหมดเพื่อให้เกิดความเป็นธรรม นอกจากนี้ ยังเรียกร้องให้ควบคุมการให้สัมปทานขุดเจาะแก๊สและน้ำมันในปริมาณที่เหมาะสม รวมทั้งนำท่อส่งแก๊สกลับมาคืนเป็นของรัฐ ที่สำคัญคือ ควรยกเลิกกองทุนน้ำมัน และตรวจสอบการใช้เงินกองทุนตั้งแต่เริ่มต้น เพราะปัจจุบันมีการนำไปใช้ผิดวัตถุประสงค์แรกเริ่ม จึงกลายเป็นภาระของประชาชน


             นี่คือเหตุผลส่วนหนึ่งของฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับระบบสัมปทาน แต่หากลองไปดูมุมมองของนักวิชาการ และฝ่ายการเมือง ก็จะพบว่ามีความคิดเห็นแตกต่างกันไป

             เริ่มจาก นายมนูญ ศิริวรรณ ที่ปรึกษาอิสระและนักวิชาการอิสระด้านพลังงาน ผู้เขียนบทความเกี่ยวกับเรื่องพลังงานลงในหนังสือพิมพ์หลายฉบับ ได้มองว่า ที่คนอีกกลุ่มอ้างว่ารัฐได้ส่วนแบ่งแค่ 12.5% นั้นไม่เป็นความจริง เพราะยังมีภาษีรายได้ปิโตรเลียมอีก 50% รวม ๆ แล้วฝั่งรัฐได้กำไรถึง 60% ตามรายงานของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ    

             ทั้งนี้ ระบบสัมปทานดังกล่าว รัฐไม่ได้ร่วมลงทุนด้วย ดังนั้น นายมนูญ จึงมองว่า ในเมื่อรัฐไม่ได้ร่วมลงทุนด้วย ไม่ได้ร่วมรับความเสี่ยงด้วยเหมือนกับระบบสัญญาฯ ของประเทศเพื่อนบ้าน แต่หากรัฐจะมาขอส่วนแบ่งจากบริษัทขุดเจาะน้ำมันถึง 70% คงไม่มีใครเข้ามาลงทุนในประเทศไทยแน่นอน เว้นเสียแต่ว่าประเทศไทยจะมีทรัพยากรมหาศาลเหมือนกับประเทศอื่น ๆ ในแถบตะวันออกกลาง หรืออเมริกาใต้ ที่จะสามารถตั้งเงื่อนไขต่อรองได้

             คอลัมนิสต์คนดังยังบอกด้วยว่า ทุกวันนี้ไทยต้องนำเข้าพลังงานเป็นเม็ดเงินกว่า 1.2 ล้านล้านบาทต่อปี หากเราค้นพบแหล่งพลังงานในบ้านก็จะช่วยประหยัดค่าน้ำเข้าได้ และรัฐยังมีรายได้จากการให้สัมปทานปีละกว่าแสนล้านบาทมาช่วยพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศด้วย

             ขณะที่ นางอานิก อัมระนันทน์ ส.ส. พรรคประชาธิปัตย์ ในฐานะรองประธานคณะกรรมาธิการการพลังงาน สภาผู้แทนราษฎรได้เขียนบทความลงในเฟซบุ๊ก อานิก อัมระนันทน์ เมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2556 ว่า ผลตอบแทนของรัฐที่ได้นั้นไม่ได้ขึ้นอยู่กับว่าเป็นระบบสัมปทาน หรือระบบสัญญา แต่เป็นเรื่องของกลไกที่แตกต่างกัน หากประเทศใดมีศักยภาพปิโตรเลียมสูงมาก รัฐจะสามารถเรียกเก็บสัดส่วนกำไรได้สูงมาก แต่ในส่วนของประเทศไทยเองนั้นมีศักยภาพระดับกลางค่อนทางต่ำ หากไปเรียกเก็บสูงก็จะไม่มีคนมาลงทุนสำรวจผลิต เหมือนกรณี Thailand II ในอดีต

             ถ้าหากถามว่า ทำไมรัฐจึงไม่ลงมือสำรวจผลิตเอง นางอานิก ก็ให้ข้อมูลว่า ในอดีตรัฐเคยสำรวจผลิตเองแล้วแต่ไม่สำเร็จ จึงต้องเริ่มเปิดสัมปทานในปี 2511 เพราะหากเรานำปิโตรเลียมขึ้นมาใช้ไม่ได้ ก็ต้องนำเข้าจากต่างประเทศ ต้องเสียค่าใช้จ่ายมหาศาล แต่หากในประเทศสามารถผลิตได้บ้างก็ยังมีรายได้เข้าแผ่นดินจากการนำทรัพยากรขึ้นมาใช้

             อย่างไรก็ตาม นางอานิก ก็ยังมองว่า หากประเทศไทยจะเปลี่ยนจากระบบสัมปทานมาเป็นระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตก็สามารถทำได้ แต่ต้องศึกษาให้รอบคอบ และต้องพิจารณาแล้วว่าจะเกิดประโยชน์โดยรวมมากขึ้นจริง ๆ

             ด้าน ผศ.ดร.ภูรี สิรสุนทร อาจารย์คณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้เขียนบทความเรื่อง "Policy Brief : ปฏิรูปประเทศไทย ระบบการคลังปิโตรเลียม : ประสิทธิภาพและความเป็นธรรม" ไว้อย่างน่าสนใจว่า ส่วนแบ่งรายได้จากสัมปทานปิโตรเลียมของไทยถือว่าน้อยที่สุดเมื่อเทียบกับประเทศเพื่อนบ้าน คือราว ๆ 60% เท่านั้น ขณะที่ประเทศเพื่อนบ้าน ภาครัฐได้ส่วนแบ่งมากกว่า 70% อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าจะเป็นระบบสัมปทานหรือระบบสัญญาแบ่งปันก็ไม่ได้เป็นตัวบ่งชี้ว่ารัฐจะได้รับส่วนแบ่งรายได้มากหรือเกินไป เป็นเพียงระบบที่ใช้เพื่อแสดงกรรมสิทธ์เหนือปิโตรเลียมที่ผลิตได้เท่านั้น

             เช่นนั้นแล้ว สิ่งที่รัฐควรดำเนินการก็คือ นำเครื่องมือทางการคลังใหม่ ๆ มาใช้ร่วมกับเครื่องมือทางการคลังที่มีอยู่เพื่อเสริมสร้างประสิทธิภาพและความเป็นธรรมในการแบ่งส่วนรายได้ให้แก่รัฐ เพื่อให้ส่วนแบ่งรายได้เพิ่มทัดเทียมกับส่วนแบ่งรายได้ของรัฐที่ใช้ระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต

             จากข้อมูลข้างต้นเราอาจจะยังไม่สามารถสรุปได้ ณ ตอนนี้ ว่า การปฏิรูประบบสัมปทานปิโตรเลียมจะช่วยทำให้รัฐมีรายได้เพิ่มขึ้นจริงหรือไม่ และถึงเวลาที่ต้องดำเนินการแล้วหรือยัง เพราะการจะเปลี่ยนแปลงระบบใด ๆ นั้นถือเป็นเรื่องใหญ่ที่ต้องผ่านการศึกษาพิจารณาอย่างรอบคอบ เพื่อให้ประเทศชาติได้รับประโยชน์มากที่สุด


ขอขอบคุณข้อมูลจาก

- กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กระทรวงพลังงาน
- แผนงานสร้างเสริมนโยบายสาธารณะที่ดี สสส.
- เฟซบุ๊ก แหล่งน้ำมันเมืองไทย
- เฟซบุ๊ก อานิก อัมระนันทน์